Vitbok om försäkringsgaranti

Sveriges Försäkringsförbund har beretts möjlighet att lämna synpunkter på innehållet och frågeställningarna i EU-kommissionens vitbok om för­säkringsgaranti, KOM(2010)370. Försäkringsförbundet lämnar följande synpunkter.

Generella kommentarer (avsnitt 1 och 2 i vitboken)

Frågan om försäkringsgaranti har återigen blivit aktuell, främst som en följd av finanskrisen. Men förbundet vill inledningsvis påpeka att försäkring som kärnverksamhet inte var en orsak till krisen. Självklart har även försäkringsbranschen påverkats av finanskrisen, men främst från ett investerarperspektiv, dvs. att försäkringsföretagens tillgångar har minskat i värde. Till detta kommer att en tidigare regering utrett frågan, utan att finna några skäl att införa en försäkringsgaranti.

De generella argument som kommissionen för fram som stöd för införandet av EU-regler om försäkringsgaranti relaterar till konsumentskydd, finansiell stabilitet och konkurrensneutralitet.

Förbundet vill börja med att anföra att huvudsyftet med att reglera försäkringsverksamhet historiskt har varit att värna konsumentskyddet. Kommissionen har inte framfört några övertygande argument som ändrar denna bild, dvs. att konkurrensneutraliten mellan gränsöverskridande försäkringsföretag eller den finansiella stabiliteten påverkats av försäkringsverksamhet.

Förbundet vill även redan här ifrågasätta kommissionens resonemang när det gäller tillräckligheten hos skyddsmekanismer som följer av andra regelverk, befintliga såväl som kommande. Det gäller införandet av nya riskhanteringssystem och regler för bolagsstyrning genom solvens II. Det gäller det faktum att försäkringsverksamhet till skillnad från vad som gäller inom andra sektorer är underkastad regler om skuldtäckning. Det gäller den finansiella tillsynen över försäkringsföretag, som dessutom skärps genom solvens II. Det gäller förmånsrätten i konkurs. Här har kom­missionen aviserat ändringar i gällande EU-rätt – i ett första steg inom banksektorn, men försäkringssektorn väntas följa. Detta berörs inte i vitboken. Det gäller ”bail-outs”, där vi inte sett några sådana avseende kärnverksamhet i försäkringssektorn. Krisen i AIG berodde inte på problem i försäkringsrörelsen, utan på en oreglerad utgivning av credit default swaps. Det gäller information till försäkringstagare och genomlyslighet av produkter, där kommissionen inte alls kommenterar sitt eget pågående arbete avseende exempelvis pensioner, PRIPs och försäkringsförmedling. Försäkringsförbundet menar att dessa regelverk och kommande förändringar måste beaktas för att man ska kunna göra en rättvisande bedömning av nyttan med ytterligare konsumentskydd.

Behövs försäkringsgarantisystem för att säkra konsumentskyddet?

Vad gäller konsumentskyddet pekar kommissionen inledningsvis på att inte ens införandet av solvens II leder till ”a zero-failure environment”. Förbundet menar dock att det nya regelverket, kombinerat med en fullgod tillsyn och försäkringstagarnas förmånsrätt i konkurs, utgör ett tillräckligt konsumentskydd. Ytterst få svenska försäkringsföretag har försatts i konkurs under modern tid och i de få fall som har varit har några kon­sumenter inte drabbats. Den kommande nya solvensregleringen innebär ett än starkare konsumentskydd.

De konkurser som kommissionen nämner inträffade under det gamla solvens I-regelverket. Kommissionen förklarar inte vad som legat till grund för dessa konkurser. Redan solvens I innehåller som bekant regler om skuldtäckning – i vilken mån hade dessa regler inte följts? Hade tillsynen brustit? Det framgår inte heller tydligt av kommissionens åberopade siffror hur stora utbetalningar som gjorts från de olika systemen vid inträffade konkurser, eller hur mycket försäkringstagarna faktiskt förlorat.

Det är vidare värt att påpeka att tillsynsmyndigheterna dessutom under det nya solvens II-regelverket ska ingripa redan innan ett försäkrings­företags kapital har sjunkit till minimikapitalnivån, dvs. lägsta tillåtna nivå för att företaget ska få fortsätta sin verksamhet. Detta innebär en väsentlig förstärkning utöver skuldtäckningsreglerna och förmånsrätten.

Kommissionen menar också att gränsöverskridande verksamhet väntas öka samt att försäkringstagare pga. förekomsten av olika system eller av­saknad av försäkringsgaranti i medlemsstaterna inte kommer att täckas av försäkringsgaranti i samma utsträckning beroende på var de har sin hemvist. Men här vill förbundet lyfta fram den nya tillsynen på europanivå. Inrättandet av EIOPA, liksom grupptillsynsreglerna i solvens II och in­rättandet av kollegier, innebär ett paradigmskifte vad gäller tillsynen över försäkringsgrupper. Detta väntas leda till konvergens i tillsynen och regel­tillämpningen, även det till gagn för konsumentskyddet.

Till detta kommer att införandet av en försäkringsgaranti, naturligtvis beroende på hur den utformas, riskerar att leda till ett ökat risktagande från såväl försäkringsföretagens som försäkringstagarnas och tillsyns­myndigheternas sida (”moral hazard”), vilket minskar snarare än ökar den finansiella stabiliteten. Illa skötta försäkringsföretag skulle premieras på bekostnad av välskötta. Detta går på tvärs med den grundläggande ansatsen i solvens II. Problemet förstärks av trenden mot filialstrukturer, där hemlandsmyndighetens intresse för att övervaka stabiliteten i filialerna skulle riskera att urholkas. Kommissionens underlag brister beträffande hur detta potentiella problem ska hanteras.

Sammantaget menar förbundet att dagens skydd, med de förstärkningar som väntas, ger ett fullgott konsumentskydd. Förbundet noterar vidare att kommissionen inte visar något intresse för att invänta effekterna av de nya regelverken. Förbundets svar på frågan om försäkringsgarantisystem behövs för att stärka konsumentskyddet är därför nej. Tvärtom riskerar detta att fördyra olika försäkringar för konsumenterna och leda till ad­ministrativa bördor för försäkringsföretagen, utan motsvarande nytta.

Leder brist på harmonisering till konkurrenssnedvridning?

Inte heller kommissionens argument om konkurrensneutralitet står sig vid en närmare granskning. Det är riktigt att det redan idag finns medlems­stater med någon form av försäkringsgaranti. Men dessa garantier har vanligen införts som svar på fallissemang som borde kunnat undvikas om övriga regler följts. Garantisystemen är vidare ofta skräddarsydda för produkter och ägarformer på den aktuella marknaden.

Därtill kommer att konkursrätten skiljer sig åt i olika medlemsstater, dvs. i fråga om vid vilken tidpunkt som garantisystemen ska träda in. Kom­missionen synes inte alls ha tagit hänsyn till dessa faktorer eller utrett vilka konsekvenser införandet av EU-regler på området skulle medföra för existerande garantisystem och insolvens- och likvidationsregleringar.

Inte heller har kommissionen utrett vad en minimiharmonisering av försäkringsgaranti inom EU skulle få för effekt för företag som verkar genom filialer i andra länder och riskerar att drabbas av problem med att systemen varierar från land till land. En minimiharmonisering skulle så­ledes inte minska dagens fragmentering. Dessutom skulle det kunna leda till ökade administrativa bördor för försäkringsföretag med verksamhet i flera medlemsstater.

Sammantaget anser förbundet att kommissionens argument om konkurrenssnedvridning inte är övertygande.

Behövs försäkringsgarantisystem för att säkra den finansiella stabiliteten?

Argumentet finansiell stabilitet ter sig främmande ur ett försäkrings­perspektiv. Historiskt har finansiell stabilitet inte utgjort någon grund för reglering av försäkringsverksamhet. Här görs med fördel en jämförelse med bankverksamhet. Banker finansierar sin långsiktiga utlåning med kortsiktig inlåning eller upplåning. De är därmed utsatta för stora likviditetsrisker. Om förtroendet försvinner för en bank finns risk för massuttag av inlånade medel, samtidigt som marknaden för lån mellan banker snabbt kan frysas, något vi sett under finanskrisen. När likviditeten försvinner kan bankerna gå omkull, även om de är i grunden solventa. En likviditetskris kan därför snabbt förvandlas till en systemkris. Vidare har bankverksamhet betydelse för betalningssystemen, där en kris snabbt kan fortplantas.

Försäkringsverksamhet är inte utsatt för systemrisk på detta sätt och kan heller inte utgöra samma påverkan på betalningssystemen. Försäkrings­företagen tar in premier i förskott och behöver bara betala ut ersättning till sina kunder om vissa fördefinierade händelser inträffar. Försäkringsföretag kan därför inte utsättas för massuttag och är inte beroende av kontinuerlig tillförsel av likviditet från marknaden. Tillgångarna hos ett försäkrings­företag består dessutom till största delen av likvida, marknadsnoterade värdepapper till skillnad från bankernas tillgångar som till stor del är onoterade och illikvida. Hos försäkrings­företag kan av dessa skäl en brist på likviditet inte orsaka en systemkris på samma sätt som hos banker.

Detta faktum skulle inte ändras ens om en obligatorisk flytträtt infördes. Till att börja med skulle en flytträtt teoretiskt sett bara kunna få sådana effekter när försäkrings­företaget, och inte försäkringstagaren, står investeringsrisken. Det innebär att endast försäkringsföretag som meddelar försäkringar med inbyggda garantier, dvs. främst traditionell livförsäkring, skulle kunna drabbas. Men här finns en väsentlig skillnad jämfört med bankinsättningar. Eftersom försäkringstagarna i traditionell livförsäkring ingår i en riskgemenskap måste flytten till skillnad från vad som gäller bankuttag prissättas och kan typiskt sett av den anledningen inte ske utan viss fördröjning. Det kostar med andra ord att lämna kollektivet och det kan finnas en viss eftersläpning, vilket försäkringstagaren kommer att beakta vid en eventuell flytt. Processen blir därmed ”trögare” och incitamenten till ”massuttag” är av dessa skäl helt annorlunda.

En ytterligare faktor som skiljer ut försäkring från andra sektorer är möjligheten till beståndsöverlåtelse. Att ett försäkringsföretag måste avbryta sin verksamhet betyder inte med automatik att samtliga tillgångar ska skiftas ut. Snarare torde det vanliga vara att försäkringsbeståndet överlåts. Till skillnad mot vad som gäller i andra sektorer finns det i försäkringssektorn vanligen kommersiella intressen av att ta över ett försäkringsbestånd, även om det skulle innebära att visst kapital måste skjutas till.

Förbundets slutsats blir därför att vikten av finansiell stabilitet inte motiverar införandet av försäkringsgarantisystem.

Specifika kommentarer (avsnitt 3 i vitboken)

Här följer kommentarer till de specifika element i en eventuell försäkrings­garanti som kommissionen diskuterar i vitboken.

Nature of possible EU action

Kommissionen anför att ett minimidirektiv är det lämpligaste instrumentet för en EU-harmonisering av försäkringsgarantisystem. Men som anförts ovan skulle minimiregler inte minska dagens fragmentering mellan medlemsstaterna utan i stället riskera att skapa administrativa bördor för särskilt försäkringsföretag med verksamhet i flera medlemsstater. Förbundet ser dock heller inga skäl att maximiharmonisera regelverket. En faktor relaterad till konsumentskyddet är att kommissionen i vitboken knappast tar höjd för den mångfald av olika försäkringsprodukter med olika riskprofil som finns i EU. Som redan nämnts har dagens existerande försäkringsgarantisystem i medlemsstaterna vanligen införts som ett svar på inträffade fallissemang på den aktuella marknaden. De är skräddar­sydda för särskilda situationer, och interagerar inte sällan med specifika särdrag kopplade till t.ex. gällande socialförsäkringssystem i medlems­staterna. Homogena regler om försäkringsgaranti skulle riskera att sänka konsumentskyddet i dessa medlemsstater. Kommissionen synes inte ha beaktat sådana särdrag och effekter.

Level of centralisation and role of the IGS

Förbundet välkomnar i och för sig att kommissionen föreslår att varje medlemsstat ska inrätta egna försäkringsgarantisystem. Då kan hänsyn tas till de specifika förhållandena i varje medlemsstat. Förbundet välkomnar också att kommissionen synes ha övergett tanken på att system i olika medlemsstater ska träda in om ett system i en medlemsstat visar sig sakna tillräckliga medel. Med en sådan ordning skulle problemen med ”moral hazard” ytterligare ha accentuerats på så sätt att medlemsstater med proaktiv tillsyn och välskötta försäkringsföretag skulle drabbas av brister i detta avseende i andra medlemsstater.

Som kommer att behandlas mer nedan skiljer sig dock olika typer av försäkringar åt. Det måste därför finnas möjligheter för medlemsstaterna att ha olika garantisystem för t.ex. liv- respektive skadeförsäkring.

Geographical scope

Förbundet välkomnar i och för sig att kommissionen föreslår att hemlands­principen ska gälla för medlemsstaternas garantiordningar. Detta ligger i linje med redan gällande regler för garantiordningarna på bank- och värdepappersområdena. Men detta innebär i sig inte att de berörda problemen för försäkringsföretag med verksamhet i flera medlemsstater via filial får en lösning. Inte heller behandlas frågan om garantier kopplade till socialförsäkringssystem, där medlemsstater kan ha ett intresse av att samtliga konsumenter inom medlemsstatens territorium ges samma skydd.

Policies covered

Kommissionen föreslår att försäkringsgarantisystemen i medlemsstaterna ska täcka såväl liv- som skadeförsäkring. På livförsäkringssidan anför kommissionen att såväl traditionella sparprodukter som ”investerings­produkter” (närmast fondförsäkring) ska omfattas. Men kommissionen tar som redan nämnts inte höjd för den mångfald av försäkringsprodukter som finns på marknaden eller anledningen till att de existerande försäkrings­garanti­systemen inrättats. Inte heller för kommissionen några resonemang kring om vissa produkter borde anses vara mer skyddsvärda än andra.

Ytterligare oklarheter uppstår när kommissionen slår fast att pensioner ska undantas. Här tar man inte hänsyn till särdragen i de olika medlems­staternas tjänstepensionssystem, där tryggandet för svensk del till övervägande del sker genom försäkring. Ska sådana försäkringar omfattas, om nu inte pensioner i andra fall ska göra det? Kan exempelvis en för­dyrande försäkringsgaranti leda till att tryggandet i stället sker i annan form än försäkring? Kommissionen synes inte alls ha tagit hänsyn till sådana faktorer och den risk för konkurrenssnedvridning mellan tryggandeformer som det kan leda till.

Ett ytterligare problem sammanknippat med tjänstepensionsförsäkringar (men även kollektivavtalade skadeförsäkringar) är naturligtvis förekomsten av kollektivavtal. Kommissionen gör ingen analys av eventuella arbets­rättsliga och socialförsäkringsanknutna konsekvenser av ett försäkringsgaranti­system.

I sammanhanget kan också pekas på det specifika problemet att såväl tjänstepensionsförsäkringar som privata pensionsförsäkringar inom tredje pelaren i skattehänseende klassas som p-försäkringar i Sverige. De särbehandlas skattemässigt även i de flesta andra medlemsstater. De villkor som är knutna till en p-försäkring hindrar i Sverige exempelvis såväl förtida utbetalningar som utbetalning i klumpsumma. Kommissionen har inte tagit hänsyn till eller alls utrett de skattekonsekvenser som en försäkringsgaranti skulle kunna innebära för skattemässigt särbehandlade försäkringar i Sverige och i andra medlemsstater.

Fondförsäkring är ett annat exempel på outredda oklarheter beträffande skillnader mellan olika försäkringsprodukter. Kommissionen menar att ett försäkringsföretags obestånd ska utlösa garantin om, som det får förstås, företagets medel då inte förslår för att täcka försäkrings­åtagandena. Men i en traditionell livförsäkringsprodukt får det antas att obeståndet ”triggas” av skarpa marknadsfall och/eller misskötsel av företaget. Beträffande fondförsäkring – där försäkringstagaren står hela investeringsrisken – skulle dock enbart det senare fallet vara aktuellt (jfr investerarskyddet). Kommissionen berör inte denna skillnad eller det egentliga syftet med en garanti ur just den här aspekten. Vad är således egentligen syftet med en försäkringsgaranti ur ett konsumentskyddsperspektiv? Är det tänkt att vara ett ytterligare lager av skydd i rörelseregleringen eller ett skydd mot kriminella och liknande aktiviteter?

Varken på liv- som skadeförsäkringssidan behandlar kommissionen alls frågan om de eventuella ytterligare skyddsnät, t.ex. försäkringsförmedlares ansvarsförsäkring, som kan tänkas träda in vid försäkringsföretags obestånd p.g.a. oegentligheter. Inte heller tas någon hänsyn till att det kan finnas ytterligare garanter av åtagandena, exempelvis en arbetsgivare, eller lösningar i form av uppgörelser mellan arbetsmarknadsparterna eller andra garantier såsom förekomsten av återförsäkring och användande av depåbanker.

Det här är bara några exempel på bristerna i kommissionens analys av de stora skillnaderna mellan olika typer av försäkringsprodukter på såväl liv- som skadesidan. Då har ännu inte ens nämnts de stora skillnader som föreligger mellan olika försäkringsklasser. Kommissionen drar skade- och livförsäkring över en kam utan att beakta att produkterna inom dessa olika försäkringsklasser täcker helt olika risker och ur ett konsumentskydds­perspektiv tjänar olika syften. Hårdraget är det en väsentlig skillnad mellan att en konsument genom ett försäkringsföretags fallissemang riskerar att förlora sitt pensionssparande eller att inte få ersättning för en villabrand, jämfört med om den förlorade ersättningen gäller en förstörd TV-apparat.

Vidare är frågan om det på skadeförsäkringssidan bör göras en diffe­rentiering mellan situationer då en skada inte har inträffat respektive inträffade skadefall. Ska även inbetalda premier omfattas av garantin? Till skillnad från vad som gäller för livförsäkring har skadeförsäkringar ofta kort löptid och konsumenten kan, för det fall att en skada ännu inte inträffat, relativt enkelt och snabbt skaffa sig ett nytt försäkringsskydd.

Eligible claimants

Förbundet ifrågasätter att juridiska personer ska omfattas. En eventuell reglering ska rimligen vila enbart på behovet av konsumentskydd. Företag bedöms ha större möjligheter att bedöma ett försäkringsföretags solvens än vad som är fallet för konsumenter. Vidare är det svårt att dra en meningsfull gräns mellan små och medelstora företag respektive övriga företag.

En anknuten fråga rör kollektivavtalade tjänstepensioner, vilken redan har kommenterats ovan. På den s.k. kryssmarknaden, dvs. arbetstagarnas möjlighet att välja försäkringsföretag för avgiftsbestämd tjänstepension, handlas de valbara alternativen upp centralt av professionella aktörer. Detta kan vara ytterligare en anledning att avstå från att införa försäkringsgaranti för den typen av försäkringar.

Funding

Förbundet motsätter sig bestämt förfinansiering (ex-ante). Som redan nämnts riskerar en försäkringsgaranti att fördyra försäkringar för konsumenter. Vidare kommer det nya solvens II-regelverket att leda till ett riskbaserat och ofta högre kapitalkrav. Finansiering ex-ante innebär att välskötta bolag får betala in medel till en ytterligare ”försäkring” avsedd att täcka förluster i företag som misskötts och där tillsynen även kan ha fallerat (jfr resonemangen kring ”moral hazard” ovan).

Ansatsen att avgifterna till ett garantisystem ska vara riskbaserade anser förbundet i och för sig bör vara utgångspunkten. Systemet bör dock inte göras alltför komplicerat och risken för att avgifterna ökar vid marknadsfall bör undvikas. Kommissionen är dock oklar om hur storleken av avgifterna ska bestämmas och har inte utrett hur detta skulle slå mot kostnaden för att försäkra sig.

Det är oklart varför kommissionen har valt att låta premieintäkterna och inte försäkringsåtagandena vara styrande för målnivån på fonden, när kommissionen i den generella argumentationen hänvisar till att solvens II inte leder till ”a zero-failure environment”. Det är svårt att se var kopplingen finns till konkursrisken på försäkringsmarknaden. Inte heller ges möjlighet att ta hänsyn till nationella skillnader såsom marknadskoncentration eller ägarstruktur.

Saknas gör också en analys av vilka samhälleliga kostnader som skulle kunna uppstå om fördyrade försäkringar leder till att konsumenterna avstår från att skaffa sig ett försäkringsskydd eller om det blir för dyrt för bolagen att erbjuda produkter med garantier. Då riskerar alltmer av risken läggas över på försäkringstagarna, något som motverkar konsumentskyddet.

Förbundet noterar också att svenska försäkringsföretag enligt de siffror som kommissionen presenterar skulle drabbas av relativt sett större fonderingskrav än företag i andra medlemsstater, men att skyddet ändå inte skulle ge lika stor täckning. Detta kan te sig märkligt mot bakgrund av att Sverige har varit i stort sett förskonat från konkurser på försäkrings­marknaden, men de svenska försäkringsföretagen ska ändock enligt kommissionens förslag och beräkningar betala in betydande medel till ett eventuellt försäkringsgarantisystem. En möjlig förklaring kan vara att kommissionens beräkningar baseras på samma antaganden om konkurs­sannolikhet och förlustgrad i samtliga medlemsstater. Beräkningarna speglar därför inte det faktiska fonderingsbehovet i enskilda medlems­stater.

Vad gäller golv och tak för ersättningen samt eventuell självrisk vid utlösandet av en försäkringsgaranti instämmer förbundet i och för sig i kommissionens resonemang att sådana begränsningar kan övervägas. Begränsningarna skulle bl.a. kunna ha den goda effekten att risken för ”moral hazard” minskar hos försäkringstagarna. Men medlemsstaterna måste ges möjlighet att differentiera mellan olika produkter, beroende på hur dessa interagerar med andra skyddsnät. Beträffande exempelvis en livränta för invaliditet skulle det kunna vara direkt stötande att införa begränsningar.

Portfolio transfer and/or compensation of claimsFörbundet instämmer i och för sig i att en beståndsöverlåtelse vanligtvis är den bästa lösningen för inblandade parter vid ett försäkringsföretags konkurs. Inte minst minskar problemen när det gäller försäkringar med lång löptid eller då försäkringsfallet redan inträffat vid tidpunkten för konkursen. Som redan påpekats finns det dock i olika medlemsstaters rättsordningar skillnader beträffande när ett försäkringsföretag ska anses vara på obestånd. Förmånsrätten är också olika utformad. Under alla omständigheter måste det därför innan en försäkringsgaranti löses ut först göras en utredning huruvida försäkringstagaren kan få sina anspråk täckta via förmånsrätten, vilket torde vara normalfallet. Förbundet vill därför varna för alltför snäva utbetalningsperioder, eftersom den utredningen måste ges tillräcklig tid. Eftersom det finns så stora olikheter i de nationella systemen, och med tanke på att kommissionens aviserade arbete vad gäller att överbrygga dessa skillnader ännu inte resulterat i konkreta förslag, bör stor försiktighet anläggas vid en eventuell harmonisering i detta läge. Saken bör hellre överlåtas åt medlemsstaterna att avgöra.

SVERIGES FÖRSÄKRINGSFÖRBUND

Johan Lundström                      Charlotta Erikson

 

 

 

 

Till översikten