Sveriges Försäkringsförbund har beretts möjlighet att lämna synpunkter på innehållet och frågeställningarna i kommissionens konsultationspapper avseende direktivet om försäkringsförmedling (IMD) respektive paketerade investeringsprodukter (PRIPs). Försäkringsförbundet lämnar följande synpunkter.
Generella kommentarer
Förbundet konstaterar att kommissionen har valt att hantera försäkrings-PRIPs på det sättet att reglerna om försäljning (”selling”) av sådana produkter ska inkorporeras i IMD, medan regleringen avseende informationsgivning (”disclosure”) till kunderna ska ingå i ett gemensamt lagstiftningsförslag från kommissionen, tillämpligt även för bank- och värdepapperssektorerna. Eftersom frågorna om översynen av IMD och nya regler för PRIPs därför delvis överlappar varandra på försäkringsområdet väljer förbundet att behandla kommissionens två konsultationspapper inom ramen för ett gemensamt yttrande.
Vidare hänvisar kommissionen i vissa delar till reglerna i Markets in Financial Instruments Directive (MiFID) som utgångspunkt för kommande reglering vad gäller uppföranderegler (”conduct of business”) och hantering av intressekonflikter. Hänsyn kommer därför också att tas till den parallellt pågående konsultationen avseende en översyn av MiFID i tillämpliga delar.
Med tanke på den tidsnöd som föreligger för framtagandet av remissvaret kommer yttrandet att fokusera på några utvalda frågeställningar, snarare än på varje enskild fråga i konsultationspapperen. De frågeställningar som lyfts fram bedöms vara de mest relevanta för den svenska försäkrings-branschen.
Yttrandet består förutom de generella kommentarerna av fyra delar. I del 1 diskuteras tillämpningsområdet för IMD och PRIPs utifrån frågan om gräns-dragningen mellan PRIPs och andra försäkringsprodukter. I denna del kommer som en naturlig konsekvens frågan om lagstiftningsteknik för PRIPs upp. Del 2 behandlar informationskrav, medan del 3 tar upp regler kopplade till försäljning. Slutligen behandlas i avsnitt 4 några frågor specifikt relaterade till översynen av IMD.
1. Gränsdragningen mellan PRIPs och andra livförsäkringsprodukter
Definitionen av PRIPs
Kommissionen föreslår följande definition av PRIPs: ”A PRIP is a product where the amount payable to the investor is exposed to fluctuations in the market value of assets or payouts from assets, through a combination or wrapping of those assets, or other mechanisms than a direct holding.”
Kommissionens avsikt är att fondförsäkring skall falla under definitionen. Men definitionen liksom kommissionens förklaringar antyder enligt för-bundets mening att produkter som inkluderar både en garanti och del av avkastning också bör omfattas. Ordalydelsen pekar alltså mot att även traditionella livförsäkringar kan komma att klassificeras om PRIPs. Utifrån ett sådant perspektiv framstår den föreslagna lagstiftningstekniken ur den svenska försäkringssektorns perspektiv som något artificiell, särskilt som kommissionens ansats är att IMD ska innehålla två regimer för försäljning – en för PRIPs och en för övriga produkter. Som nämnts är det tänkta horisontella instrumentet med informationsregler enbart avsett att träffa PRIPs.
Förbundets slutsats i nuläget är att definitionen av PRIPs behöver analyseras närmare, liksom lämpligheten av att tillämpa samma regler avseende information och försäljning för i princip samtliga svenska liv-
sparprodukter. Detta gäller inte minst frågan om att åstadkomma likartat kundskydd för samtliga dessa produkter.
Undantag från definitionen
På en punkt föreslår kommissionen ett undantag med bäring på försäkring. Det gäller pensioner utformade som PRIPs. Men det ska enligt kommissionen enbart vara fråga om finansiella produkter som på grund av pensionssyfte gynnas av förmåner i nationell rätt. Förbundet kan inte under den korta tid som nu står till buds ta ställning till huruvida pensioner över huvud taget borde undantas. Det kan dock konstateras att den begränsning som kommissionen föreslår torde innebära att k-försäkringar som syftar till pension förmodligen inte skulle undantas. Inte heller diskuteras någon gränsdragning mellan andra- respektive tredje¬pelarpensioner. Den arbetsrättsliga situationen i Sverige med kollektiv¬avtalade tjänstepensionsförsäkringar måste i detta sammanhang beaktas.
2. Vilka informationskrav ska ställas?
Information
Kommissionen behandlar frågan i PRIPs-konsultationen, och kommer som framgått till slutsatsen att ett horisontellt instrument är det mest lämpliga för att komma tillrätta med det ”lapptäcke” av regler som idag finns i olika rättsakter. Förlagan som kommissionen förespråkar är de faktablad som måste upprättas enligt regelverket för värdepappersfonder (UCITS KIID – Key Investor Information Document). Men till skillnad från vad som gäller värdepappersfonder konstaterar kommissionen att PRIPs är för heterogena för att det ska vara möjligt med en full standardisering av KIID. Några grundläggande komponenter anges dock, där fokus ligger på att kunden ska kunna ta ett korrekt beslut. Ytterligare specifikationer kan göras via genomförandeåtgärder. Vidare krävs enligt kommissionen justeringar i sektorslagstiftningen – i vårt fall solvens II - för att överlappningar ska undvikas.
Frågan om lagstiftningsteknik har redan berörts, liksom den fortfarande utestående frågan om vilka produkter som för svensk del i slutändan skulle beröras av den nya regleringen. Men med detta påpekande välkomnar förbundet i och för sig kommissionens ansats att införa regler om KIID. Förbundet vill dock framhålla vikten av att reglerna blir så flexibla att de varken riskerar att minska dagens kundskydd eller orsaka opåkallade administrativa bördor. Som kommissionen så riktigt påpekar innehåller försäkringsbaserade PRIPs ofta unika inslag. Mot den bakgrunden ser förbundet positivt på att kommissionen har förståelse för att en total standardisering inte är möjlig på PRIPs-området. Förbundet ser inte heller i nuläget att en sådan standardisering ens skulle kunna åstadkommas med genomförandeåtgärder – viss flexibilitet måste finnas för att kunden ska få så korrekt information som möjligt. Informationskraven får heller inte riskera att leda till att produktutbudet – och därmed konkurrensen – försämras på försäkringsområdet.
Förbundet instämmer i huvudsak med den lista på standardiserade komponenter som kommissionen föreslår. Däremot ställer sig förbundet tveksamt till att KIID ska innehålla någon typ av ”etik”- eller ”miljö-märkning” eller dylikt. Någon standardisering finns inte på området, och det skulle kräva mycket svåra överväganden för att skapa en rättvisande bild och tillräcklig jämförbarhet utan ytterligare utredning.
Vad gäller de områden för möjliga genomförandebestämmelser som kommissionen diskuterar vill förbundet särskilt lyfta fram kravet på att på ett adekvat sätt redovisa kostnader för försäkringen och vilka garantier försäkringen innehåller. Frågorna om en eventuell standardisering av hur tidigare utfall av försäkringen ska redovisas och möjligheten till en gemensam rating-metod kräver dock mer utredning. Som nämnts är försäkringsprodukter ofta unika i sitt slag. Tillämpas felaktiga metoder finns i dessa fall en risk för att jämförbarheten mellan olika produkter minskar snarare än ökar och att de kostnader som en standardisering skulle innebära därför inte motsvarar nyttan.
Vem ansvarar för KIID och att kunden får informationen?
Kommissionen berör också frågorna om vem som ska ansvara för att ett KIID upprättas och vem som är skyldig att se till att det överlämnas till kunden. Enligt förbundets mening är det naturligt att försäkringsföretaget bär ansvaret för att ett KIID upprättas, eftersom försäkringsföretaget är bäst skickat att tillse att informationen är korrekt. Frågan om vem som ska ansvara för att kunden får informationen i de fall försäkringen säljs via en försäkringsförmedlare är mer komplicerad. Idag är enligt bl.a. försäkrings-avtalslagen (2005:104) försäkringsföretaget ansvarigt för att kunden får information. Samtidigt är en försäkringsförmedlare enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling skyldig att se till att all information från bolaget vidarebefordras till kunden. Om förmedlaren underlåter att vidarebefordra information får rättsläget dock sägas vara oklart avseende vem som ska vara ytterst ansvarig för denna underlåtenhet, försäkringsföretaget eller förmedlaren, och till vem kunden ska framställa klagomål vid utebliven information. Förbundet skulle välkomna ett klarläggande i denna fråga.
3. Regler om försäljning
Som angetts avser kommissionen att hantera regler kring försäljning av PRIPs i IMD. Tanken är att ha två regimer i IMD vad gäller försäljning – en för PRIPs och en för övriga produkter. För PRIPs ska utgångspunkten vara reglerna i MiFID, för övriga produkter ska nuvarande regler i IMD ses över, även här i vissa fall med inspiration från MiFID. Men vad gäller liv-sparprodukter kan det som nämnts för svensk del bli fråga om att tillämpa samma regim för samtliga produkter. I brist på närmare analys av tillämpningsområdet för PRIPs blir kommentarerna nedan därför av mer principiell art. En allmän reflektion från förbundets sida är dock att kommissionen framstår som något onyanserad i sitt konstaterande att PRIPs per definition skulle vara mer komplexa än andra produkter. Naturligtvis kommer detta att bero på hur PRIPs i slutändan ska definieras, men förbundet anser att ett sådant generaliserande ändå kan ifrågasättas. Det bör finnas möjlighet att göra en liknande bedömning som erbjuds i MiFID beträffande huruvida en PRIP är komplex eller inte i det individuella fallet.
Kommentarerna nedan rör uppföranderegler samt regler om hantering av intressekonflikter. Översynen av MiFID beträffande dessa områden beaktas, eftersom kommissionen delvis hänvisar till den översynen vad gäller PRIPs. För en närmare specifikation av exakt vilka regler i MiFID kommissionen avser, se dock avsnitt 3.2 i konsultationspapperet avseende IMD.
Uppföranderegler
Uppförandereglerna i MiFID slår fast som en generell princip att ett värdepappersföretag ska handla hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse. Principen specificeras genom krav på bl.a. information, bedömning av bl.a. kundens kunskap och erfarenhet av den aktuella finansiella tjänsten (”know-your-customer”-test) samt särskilda restriktioner kring incitament (”inducements”) såsom provisioner som ett värdepappersföretag betalar eller tar emot. Vidare delas kunder in i kategorier, förenklat i professionella och icke-professionella, och produkter i komplexa och icke-komplexa. De sistnämnda produkterna kan säljas utan rådgivning (”execution only”).
Konsultationsdokumenten är svårlästa i denna del. Men som förbundet tolkar det hela är kommissionens förslag att motsvarigheter till dessa regler ska tas in i IMD såvitt avser PRIPs, med vissa modifieringar. Det är dock inte klart i vilken utsträckning detta även gäller de relevanta genomförandereglerna till MiFID. De förändringar av MiFID som kommissionen överväger, och som därmed kan få betydelse även för PRIPs, framgår av konsultations¬papperet avseende det direktivet, se avsnitt 7.2.1 – 3. Det rör sig dels om ett förtydligande eller avskaffande av möjligheten till ”execution only”, dels ytterligare informationskrav, även under investeringens löptid, dels ett eventuellt förbud mot incitament. Vidare förefaller kommissionen vilja inkludera innesäljare under tillämpningsområdet för reglerna. Till detta kommer att kommissionen föreslår att såväl förmedlare som innesäljare ska lämna information om ersättning (”remuneration”) som de erhåller, så att det står klart för kunden hur stor del av premien som faktiskt kommer att investeras. I den sistnämnda delen vill förbundet påpeka att det inte är fullt så enkelt som att enbart hänvisa till i vilken mån premien ”investeras”. En försäkrings värde och kostnad över tid kan bestämmas av en mängd olika faktorer beroende på produktens utformning. Det måste därför finnas utrymme för att lämna den information som är mest relevant i det individuella fallet.
Beträffande informationskrav under investeringens löptid överväger kommissionen att införa krav på såväl bedömning av kunden som information om förändringar i tillgångsunderlaget även efter det att försäljningen skett. Försäljningen ska således ”följas upp” efter försäljningstillfället. Förbundet konstaterar att detta synes vara en utvidgning av dagens tillämpningsområde för IMD, med konsekvenser som inte är enkla att överblicka. Inte minst tillgången till Internet torde göra det enkelt för kunden själv att löpande inhämta information om förändringar i tillgångsunderlaget vad gäller värdeutveckling, utöver den information som tillhandahålls regelbundet av försäkringsföretaget. Ett krav på ytterligare information kan dock övervägas för fall där exempelvis ett tillgångsslag, såsom en fond, upphör att existera på grund av exempel¬vis ett indraget tillstånd. Men vad gäller löpande kundbedömning på säljarens initiativ riskerar en sådan ordning att bli mycket betungande. Ingenting hindrar heller att kunden själv begär ny rådgivning vid byte av underliggande tillgångar, varvid en ny lämplighetsprövning kan göras.
Förbundet har redan kommenterat frågan huruvida PRIPs alltid ska ses som komplexa produkter, och invänt mot en sådan generalisering. Vad gäller möjligheten till ”execution only” vill förbundet erinra om att det på försäkringsområdet, oavsett var gränsdragningen slutgiltigt skulle gå mellan vad som ska anses vara PRIPs respektive övriga produkter, måste finnas ett utrymme för en sådan möjlighet. I den delen framstår kriterierna i MiFID som väl ingripande och i vissa fall dåligt anpassade till försäkringsmarknaden. Det gäller t.ex. den s.k. kryssmarknaden, dvs. avgifts-bestämda tjänstepensioner, där de försäkrade får välja mellan ett på förhand upphandlat antal alternativ. Med tanke på den expertis som är involverad vid upphandlingen av alternativen skulle det föra för långt att ställa upp ett krav på obligatorisk rådgivning i dessa fall. Tvärtom skulle det orsaka onödiga kostnader utan motsvarande nytta.
Den generella frågan om att inkludera innesäljare under tillämpnings-området för IMD återkommer förbundet till under avsnitt 4. Förbundet avstår från att yttra sig över förslagens effekt på försäkringsförmedlares verksamhet, förutom vad avser incitament och provisioner. I den delen noterar förbundet en viss begreppsförvirring i de olika konsultations-dokumenten rörande dels vad som avses med respektive begrepp, dels till vilken grupp av regler frågorna ska hänföras. Av skäl som kommer att framgå nedan väljer förbundet att behandla frågan under en särskild rubrik om intressekonflikter.
Särskilt om hantering av intressekonflikter
I konsultationsdokumentet avseende MiFID behandlas frågan om intresse-konflikter mycket kortfattat. Kommissionen överväger att förtydliga dagens regler avseende hanteringen av intressekonflikter och nämner bl.a. pro-visioner (”remuneration”, se avsnitt 7.3.5). Kommissionen nämner dock även möjligheten till ett förbud mot incitament (”inducements”) under avsnittet om uppföranderegler (se avsnitt 7.2.4). Exempel på sådana incitament är provisioner. Frågan tas upp även i IMD-konsultationen (se avsnitt 3.1.B), där en hänvisning görs till MiFID.
Enligt förbundets mening är det av väsentlig betydelse att kunden får information huruvida en förmedlare är verkligt oberoende eller har valt att företräda ett begränsat antal försäkringsföretag. Information om provi-sioner, oavsett till vilken av de ovannämnda kategorierna de ska föras, är en nyckelfråga i sammanhanget. Förbundet vill här erinra om den rekommendation som förbundets styrelse antog den 11 april 2003 såvitt avser skadeförsäkring. Rekommendationen innebär att skadeförsäkrings-bolag inte ska betala ut provisioner till försäkringsmäklare. Förbundet välkomnar därför kommissionens överväganden i denna del. Som ett minimum bör kunden, i enlighet med vad som gäller enligt dagens svenska lagstiftning, erhålla information från mäklaren om mottagen provision. Frågan är kontroversiell på europanivå, men förbundets uppfattning är att oavsett hur EU-lagstiftningen i slutändan kommer att utformas bör den bereda möjlighet för medlemsstaterna att behålla och/eller förstärka sina nationella ordningar så att kundskyddet inte försämras.
4. Särskilt avseende översynen av IMD
Framställningen hittills har tagit sikte på frågor relaterade till PRIPs, där kommissionen har en strängare ansats än vad som är fallet för andra typer av livförsäkringsprodukter. Men även i översynen av IMD i övrigt har kommissionen identifierat ett antal element där man anser att förbättringar och förtydliganden är nödvändiga. Det gäller informationskrav, upp-föranderegler och hantering av intressekonflikter, där kommissionen lyfter fram problem med bl.a. ofullständig och svårtillgänglig information, brist på transparens när det gäller provisioner och komplicerade nationella särregler med hänsyn till det allmännas bästa (”general good”). Kommissionen menar vidare att det föreligger oklarheter kring IMD:s tillämpningsområde. I den delen pekar kommissionen på dels svårigheten att tolka undantagen från IMD, dels vad kommissionen upplever som en brist på konkurrensneutralitet mellan förmedlare och innesäljare, eftersom de senare inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Till detta kommer att gränsöverskridande verksamhet motverkas av ett komplicerat system för notifiering. Kommissionen vill även på andra sätt minska de administrativa bördorna för försäkringsförmedlare.
Förbundet avstår från att yttra sig vad gäller regler som är riktade direkt mot försäkringsförmedlare, främst utformningen av notifieringsreglerna samt frågan om försäkringsförmedlares administrativa bördor. I stället avser förbundet att fokusera på kommissionens förslag att även inne-säljarna ska omfattas av IMD:s tillämpningsområde, såväl för PRIPs som för övriga produkter. För de senare är som nämnts kommissionens avsikt att ha en annan försäljningsregim än för PRIPs. Saken kompliceras av frågan huruvida definitionen av PRIPs innebär att samtliga svenska livsparprodukter omfattas eller ej, vilket inte är möjligt att finna något definitivt svar på vid denna tidpunkt.
Allmänna utgångspunkter
Förbundet anser självfallet att kunderna ska ha tillgång till samma kundskydd oavsett distributionskälla. Vilka distributionskanaler som används för försäljning av försäkring varierar dock kraftigt inom EU. Variationen kan hänföras till en mängd faktorer såsom kulturskillnader, produktutbud, sociala och arbetsrättsliga strukturer, förekomsten av obligatoriska försäkringar, tillgång till Internet osv. Skillnader finns även beträffande produkternas komplexitet och i vilken utsträckning kunderna efterfrågar rådgivning. Förbundet anser därför som en första utgångspunkt att en ”one-size-fits-all”-lösning måste undvikas. IMD bör följaktligen även i fortsättningen bygga på minimiharmonisering. Samtidigt bör, oavsett var gränsen ska gå mellan PRIPs och övriga produkter, risken för regel¬arbitrage undvikas. Detta gäller särskilt om kraven ska ställas högre för PRIPs på det sätt som kommissionen förespråkar.
Tillämpningsområde
Direktförsäljning av försäkring och försäljning via förmedlare är fråga om två helt olika affärsmodeller. Försäkringsföretag är redan underkastade rörelsereglering och ansvarar för att ha kontrollmekanismer för att tillse att den egna säljkåren uppfyller krav på tillräcklig kompetens och att de följer uppförandereglerna. En ytterligare skärpning av reglerna väntas i och med införandet av Solvens II. Vidare är det svårt att se hur intressekonflikter skulle kunna uppstå gentemot kund, eftersom det i dessa fall är tydligt vem säljaren representerar. Därmed saknas även skäl att införa regler om information om ersättningar av olika slag. Tvärtom kan det vara ogörligt att bryta ner den exakta ersättning en anställd säljare får för varje försäljning, och det är svårt att se att det skulle ligga i kundens intresse att få sådan information. Sammantaget anser förbundet därför att ett inkluderande av innesäljarna under IMD skulle leda till onödiga administrativa bördor som svårligen kan motiveras av motsvarande nytta för kunderna. Ett mer proportionellt synsätt vore att först analysera tillämpningen av Solvens II innan ytterligare regler övervägs.
Skulle en utvidgning av tillämpningsområdet ske anser förbundet under alla omständigheter att IMD:s regler måste tillämpas på ett proportionellt sätt. Det torde exempelvis ligga i sakens natur att kraven på registrering, ansvarsförsäkring och notifiering vid gränsöverskridande verksamhet inte är relevanta för innesäljare. Som redan anförts gör förbundet samma bedömning avseende yrkeskrav, uppföranderegler och regler om intresse-konflikter, inklusive ersättningar. Inte heller informationsreglerna i IMD är relevanta i alla delar, och förbundet välkomnar att kommissionen öppnar för en anpassning till olika distributionskanaler i den delen. Förbundet vill i detta sammanhang dock påpeka att säljarna själva inte bör hållas an¬svariga i fall då kunden inte erhållit informationen – såsom arbetsgivare måste det ansvaret falla på försäkringsföretaget.
I diskussionen kring tillämpningsområdet föreslår kommissionen att definitionen av försäkringförmedlare även fortsättningsvis bör vara aktivitetsbaserad, så även i fråga om undantagen. Förbundet instämmer i denna ansats. Med tanke på mångfalden av förmedlare/säljare av försäkringar i olika medlemsstater i EU skulle någon typ av lista över förmedlare kunna leda till regelarbitrage och öka osäkerheten kring tillämpningsområdet.
Övriga frågor
Vad gäller informationskraven generellt anser förbundet att det även fortsättningsvis ska vara möjligt för medlemsstaterna att anpassa dessa krav. Detta ligger i linje med att kraven kan behöva skräddarsys i förhållande till olika distributionskanaler och skillnader i produktutbud inom EU. Som anförts ovan avseende PRIPs är förbundet dock tveksamt till att det införs regler om information och förnyade kundbedömningar under investeringens löptid, eftersom IMD idag inte omfattar några sådana krav, se ovan i avsnitt 3.
Beträffande rådgivning vill förbundet erinra om att försäljning utan rådgivning måste kunna vara möjligt i vissa fall, oavsett produktens utformning, se ovan i avsnitt 3. Vad gäller en tänkbar definition av rådgivning visar erfarenheten i Sverige att det finns vissa oklarheter beträffande var gränsen bör gå mellan rådgivning och marknadsföring. Det kan därför finnas skäl att ta fram en definition. Därvidlag anser förbundet att definitionen av rådgivning som ges i MiFID kan vara en utgångspunkt. Idealet vore enligt förbundet om definitionerna överensstämmer så långt möjligt mellan olika lagstiftningar. Men det är också viktigt att bevara möjligheten för aktörerna att marknadsföra och informera om sitt produkt-utbud utan att det ska anses utgöra rådgivning. IMD bör också vara ”teknikoberoende” på så sätt att försäljning via exempelvis en hemsida kan omfattas av IMD, medan ren informationsgivning via samma hemsida inte gör det.
I fråga om intressekonflikter i övrigt hänvisar förbundet till vad som anförts om mäklarprovisioner under avsnitt 3 ovan. Förbundet välkomnar i den delen kommissionens förslag om ökad transparens. Rimligen bör även information om provisioner om möjligt ingå redan i förköpsinformationen.
SVERIGES FÖRSÄKRINGSFÖRBUND
Johan Lundström Charlotta Erikson
Till översikten